A Versailles, Emmanuel Macron renoue avec le « droit de message » au Parlement
Par Patrick Roger - Le Monde
Le chef de l’Etat s’exprime aujourd’hui devant les députés et les sénateurs réunis en Congrès pour fixer les grands axes de sa présidence.
Emmanuel Macron sera, lundi 3 juillet, le troisième président de la République, depuis la révision constitutionnelle du 21 juillet 2008, à prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles. Avant lui, Nicolas Sarkozy avait utilisé pour la première fois, le 22 juin 2009, cette disposition introduite à sa demande dans la Constitution. Il avait alors tracé la feuille de route du nouveau gouvernement qui allait être composé le lendemain. François Hollande s’était, lui, adressé au Congrès le 16 novembre 2015, trois jours après les attaques terroristes de Paris et de Saint-Denis.
M. Macron sera le premier à utiliser cette procédure en début de législature, face à une Assemblée nationale récemment renouvelée et à un Sénat en passe de l’être, pour délivrer une sorte de « discours de la nation », alors que le premier ministre prononcera le lendemain, à l’Assemblée nationale, une déclaration de politique générale – lue parallèlement au Sénat – qui sera suivie d’un vote. La prise de parole du chef de l’Etat, si elle peut donner lieu à un débat hors de sa présence, ne fait l’objet d’aucun vote.
L’initiative de M. Macron a été fortement décriée. De nombreux acteurs et commentateurs politiques ont estimé que, en s’adressant aux parlementaires avant son chef de gouvernement, il ravalait ce dernier au rang de « collaborateur », lui infligeait une « humiliation ». Et un certain nombre de députés et de sénateurs de l’opposition ont indiqué qu’ils boycotteraient Versailles, tout en dénonçant le faste monarchique de cette intervention.
Ce faisant, même s’il profite de la possibilité que lui offre la Constitution révisée d’entrer directement en relation avec les assemblées, M. Macron ne fait que renouer avec un usage républicain : celui des messages présidentiels. Avant la réforme des institutions voulue par M. Sarkozy, l’article 18 de la Constitution voulait en effet que « le président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat ».
De Charles de Gaulle à Jacques Chirac, tous les présidents de la République ont usé de ce droit à plusieurs reprises – dix-huit au total –, et ils l’ont fait eux aussi généralement en début de législature, s’adressant aux assemblées avant que le locataire de Matignon ne prononce sa déclaration de politique générale. C’est M. Sarkozy qui a rompu avec cette tradition. Il préféra en 2007 faire venir à l’Elysée les parlementaires de sa seule majorité, faute d’avoir pu obtenir le consentement de l’opposition.
Quand François Hollande fut élu en 2012, certains purent penser qu’il allait renouer avec l’usage du message. D’autant plus que, pour la première fois dans l’histoire de la gauche, l’exécutif disposait d’une majorité dans les deux chambres. Tout à son désir d’installer une présidence « banale », il n’en fit rien, manquant peut-être ainsi l’occasion d’entrer dans la fonction. Et l’absence de message présidentiel passa dans l’indifférence générale.
L’origine des messages
La Constitution de 1958 de la Ve République avait maintenu, avant qu’elle ne soit révisée en 2008, l’interdiction pour le chef de l’exécutif de prendre la parole devant les parlementaires. Une proscription qui remonte à la « Constitution » de Broglie du 13 mars 1873, qui visait à empêcher Adolphe Thiers, premier président de la IIIe République, de s’adresser à une assemblée majoritairement monarchiste. Il s’agissait alors d’anéantir le pouvoir d’influence qu’aurait pu exercer l’ancien partisan de la monarchie parlementaire devenu républicain.
Aux termes de la loi de Broglie, le président de la République ne peut plus intervenir au Parlement que par l’intermédiaire des ministres, qui lisent ses messages. Sauf si, après avoir reçu une demande d’autorisation, la Chambre des députés accepte de suspendre ses travaux pour l’écouter, en renvoyant au lendemain la suite de ses débats. Une procédure qualifiée de « cérémonial chinois ». C’est ainsi que, dans la Constitution de la Ve République, subsiste un « droit de message » du président qui n’a pas été remis en cause, qu’il est d’usage que les parlementaires écoutent debout.
Les messages des cinq premiers présidents de la Ve République
Le général de Gaulle usera de ce droit à cinq reprises et prononcera en outre, le 23 avril 1961, en application de l’article 16 de la Constitution, un message à la nation après le putsch d’Alger, suivi d’un message au Parlement deux jours plus tard. Son premier message, adressé aux députés date du 15 janvier 1959, alors qu’il a été élu président de la République le 21 décembre 1958. Après sa lecture, par Jacques Chaban-Delmas à l’Assemblée et Gaston Monnerville au Sénat, l’ordre du jour appelle une communication du premier ministre, Michel Debré, sur son programme de gouvernement, suivie d’un débat et d’un vote.
De même, le message du 11 décembre 1962, adressé cette fois à la seule Assemblée nationale nouvellement élue à la suite de la dissolution de la précédente, le 10 octobre, sera suivi dans les quarante-huit heures d’une déclaration de politique générale du premier ministre, Georges Pompidou. Ce sera le dernier message du général de Gaulle au Parlement.
Après la démission de de Gaulle, faisant suite à l’échec du référendum du 27 avril 1969, son successeur, Georges Pompidou adresse un message aux députés et aux sénateurs dès le lendemain de son élection, le 25 juin 1969. La déclaration du gouvernement suivie d’un débat interviendra le lendemain, 26 juin. Georges Pompidou recourra à deux autres reprises aux messages présidentiels. Le 5 avril 1972, avant la présentation du décret soumettant à référendum l’élargissement de l’Europe des six à quatre autres pays. Et le 3 avril 1973, au lendemain de l’ouverture de la nouvelle législature. La responsabilité du gouvernement sur son programme n’est engagée que dix jours plus tard.
Le 30 mai 1974, Valéry Giscard d’Estaing crée la surprise en demandant que les députés restent assis pendant la lecture de son message, adressé trois jours après son installation officielle à l’Elysée et la nomination de Jacques Chirac à Matignon. Un signe qui se veut de modernité. Les sénateurs, eux, continueront à l’écouter debout. La déclaration de politique générale du gouvernement sera approuvée le 6 juin.
Le 8 juillet 1981, après l’élection de François Mitterrand, la dissolution de l’Assemblée élue en 1978 et l’élection d’une nouvelle donnant une majorité à la gauche, s’enchaînent le même jour le message du président de la République, lu à l’Assemblée nationale par son nouveau président, Louis Mermaz, et au Sénat par Alain Poher, puis la déclaration de politique générale du premier ministre, Pierre Mauroy, suivie d’un débat et d’un vote. François Mitterrand renoue, en quelque sorte, avec la dimension gaullienne qui imprégnait le message de 1959.
Mais lorsque la majorité de l’Assemblée nationale élue le 16 mars 1986 revient à la droite, augurant d’une première cohabitation avec Jacques Chirac à Matignon, le message adressé par François Mitterrand sera lu, le 8 avril, par Jacques Chaban-Delmas, redevenu président de l’Assemblée, à l’heure inhabituelle de 18 heures, comme pour signifier que le temps de l’exécutif et celui du législatif sont dissociés. Le lendemain du message présidentiel, le premier ministre prononce sa déclaration de politique générale. Si François Mitterrand adressera encore à quatre reprises un message au Parlement, il ne le fera pas à l’occasion de sa réélection, en 1988.
Jacques Chirac, entré officiellement en fonction le 17 mai 1995 à la présidence de la République, adresse un message au Parlement le 19 mai, lu par Philippe Séguin à l’Assemblée nationale et par René Monory au Sénat. Quatre jours plus tard, le premier ministre, Alain Juppé, prononce la déclaration de politique générale de son gouvernement. Réélu le 5 mai 2002, face à Jean-Marie Le Pen, Jacques Chirac attend le 2 juillet, premier jour de la session extraordinaire de la XIIe législature, où la droite dispose d’une majorité écrasante à l’Assemblée nationale, pour adresser au Parlement un message présidentiel lu par Jean-Louis Debré à l’Assemblée et par Christian Poncelet au Sénat. Jean-Pierre Raffarin, reconduit dans sa fonction de premier ministre, prononce sa déclaration de politique générale le lendemain.
Ce sera le dernier message de ce type, Nicolas Sarkozy ayant décidé de marquer une rupture en n’adressant pas de message après son élection. Pas plus que ne le fera François Hollande. Emmanuel Macron ne fait donc que renouer avec une tradition de la Ve République. Et, conformément à ce qu’avaient voulu ses prédécesseurs, le chef de l’Etat s’adresse dans un premier temps aux parlementaires pour fixer les grands axes de sa présidence, donner une cohérence d’ensemble à la politique qu’il souhaite voir mettre en œuvre. Avant que le premier ministre ne détaille, dans sa déclaration de politique générale, comment il entend mettre en œuvre la politique qu’il détermine et qu’il conduit, selon l’article 20 de la Constitution.
« On en revient aux fondamentaux, estime Denys Pouillard, directeur de l’Observatoire de la vie politique et parlementaire. Un message qui fixe le cap d’une légitimité issue des urnes et replace le premier ministre dans son rôle à la tête d’une majorité qu’il doit construire et d’une action pour laquelle il a été nommé et non élu. »

















